Waardering enquête
De heer Slob (ChristenUnie): Voorzitter! Voordat ik in inhoudelijk op het rapport en de aanbevelingen van de enquêtecommissie Bouwnijverheid inga, wil ik de commissie complimenteren met haar grondige en nauwkeurige arbeid. Het rapport geeft een verhelderende inzage in onregelmatigheden in de bouwnijverheid. De rechtstreekse uitzending van de openbare verhoren en de conclusies uit het rapport hebben een weldadig schokeffect teweeg gebracht bij politici, ambtenaren en de bouwbedrijven zelf. De commissie schrijft zelf ook over het ‘momentum’ voor verandering dat nu aanwezig lijkt te zijn. Welnu, dat is mede de verdienste van deze commissie. Haar rapporten vragen dan ook om serieuze behandeling door Kamer en kabinet, en zeker niet om als hamerstuk te worden afgedaan, zoals AVBB-voorzitter Brinkman vorige week ergens suggereerde. Een serieuzer behandeling ook dan de heer Bos aanvankelijk ten deel viel van de bevoegde instanties. Wat dat betreft waardering voor de Zembla-redactie voor hun uitzending van 9 november 2001, welke een belangrijke aanzet voor deze parlementaire enquête vormde.

Niet alleen de bouwwereld, ook het openbaar bestuur
Voorzitter! Ons land heeft zijn zaakjes minder goed op orde dan we graag geloven. Bouwfraude, HBO-fraude, zorgfraude, boekhoudschandalen bij Ahold: de affaires die ons land de laatste maanden deden opschrikken, staan niet los van algemene maatschappelijke ontwikkelingen. De socioloog Herman Vuijsje beschrijft in zijn boek Correct – kroniek van weldenkend Nederland hoe sinds de jaren zestig de invloed van morele gezagsdragers afnam en de individuele vrijheid het hoogste goed werd. Toezicht en handhaving door de overheid werden, ook door bestuurders, afgedaan als betuttelend, mensen bepaalden zelf wat goed en kwaad was en zouden zich eigener beweging wel aan normen houden. Helaas bleek de nobele burger al gauw een calculerende burger, gericht op eigen profijt. Vuijsje spreekt in dit verband niet van normvervaging, maar van normverdringing. Het normbesef staat nog recht overeind– men weet zeer goed wat wel en niet is toegestaan – maar men verdringt de norm wanneer het even niet goed uitkomt en er niemand kijkt. Dit fenomeen: normverdringing door burgers c.q. bedrijven als gevolg van een passieve houding bij de overheid, vormt een kernfactor bij het ontstaan van onregelmatigheden in de bouw. Het is daarom terecht dat de enquêtecommissie de pijlen niet alleen richt op het gebrek aan integriteit bij bouwbedrijven, maar ook op de lakse houding bij aanbestedende en toezichthoudende overheidsdiensten. ‘Men stond erbij en keek ernaar’ gold voor captains of industry, maar ook voor hoofden van dienst en ministers. De cultuur van Nederlandse overheidsdiensten staat vandaag dan ook zij aan zij met die van de bouwwereld in het beklaagdenbankje. Ook de relatie tussen die twee is aan de orde. Het deelrapport-Van den Heuvel spreekt over Nederland als ‘collusieland’. Ik citeer: “In ons land met zijn besturen via het poldermodel, met zijn public-private partnerships, met zijn sorry-democratie, met zijn gedogen en convenantencultuur, met zijn fiscale rulings is het afglijden tot voldragen collusie een serieus risico.” (p.42, Rapport 4) Collusie doelt op een ‘heimelijke verstandhouding’ oftewel een al te innige band tussen ambtenaren en bestuurders en ondernemers. Treffend spreekt de commissie over collusie als ‘voorportaal van corruptie’ (p.270). De ChristenUnie-fractie kan zich dan ook van harte verenigen met het pleidooi van de commissie voor een “Nieuwe zakelijkheid”, zeker als dat betekent dat er niet alleen heldere spelregels komen, maar ook dat deze strikt worden gehandhaafd. Alleen dan zal de gewenste internalisering en daarmee een cultuuromslag plaatsvinden. Laat de toon van dit debat en zeker dat van volgende week daarom maar scherp zijn: het mes moet in de cultuur van gedogen en collusie.

Ik wil beginnen met een vraag over de onderzoeksopzet. Vanwege beperkingen in de tijd en onderzoekscapaciteit is niet de gehele bouwnijverheid onderzocht. Levert de concentratie op onregelmatigheden in de GWW-sector en op overheidsaanbestedingen een representatief beeld op voor de gehele bouwnijverheid als we ons realiseren dat slechts 1/6 van de totale bouwproductie in die sector plaatsvindt en meer dan de helft van de productie door particuliere opdrachtgevers wordt betaald? Ik baseer me voor deze gegevens op de Bouwprognoses van vorig jaar, maar stel deze vraag natuurlijk ook in het licht van de uitlatingen van twee commissieleden dat de omvang van de onregelmatigheden op Vinexlocaties veel groter is dan in de GWW-sector.

Bevindingen en aanbevelingen
Voorzitter, dat brengt mij nu bij de bevindingen en aanbevelingen van de commissie. Een groot aantal aanbevelingen van de commissie geven bij uitstek aanleiding tot debat met de regering. Ook zullen verantwoordelijke bewindslieden zich moeten verantwoorden voor de hiervoor al beschreven nalatigheid. In dit debat zullen wij de commissie uitnodigen zich nader te verantwoorden voor haar bevindingen en aanbevelingen.

Benadeling
Veel aandacht trok de commissie met haar stellingname dat de ‘pepernoten’ een reële geldwaarde vertegenwoordigen. “Strooigoed bleek van waarde.” Ik acht de argumentatie van de commissie overtuigend dat er sprake is van prijsopdrijving en dus van materiële benadeling. Uitspraken van betrokkenen uit de bouwwereld evenals de onderzoeksliteratuur ondersteunen deze conclusie. Volgende week moet blijken of de regering, in tegenstelling tot ex-minister Netelenbos, inmiddels ook van haar geloof in het sprookje is genezen.

Alleen de –wat de commissie noemt- ‘hamvraag’, namelijk naar de omvang van de benadeling hangt nu nog boven de markt. Op dit punt komt de commissie met aanmerkelijk minder overtuigende conclusies. De ingenieuze rekenpuzzel die tot een ‘representatieve indicatie’ van 8,8% te komen heeft meer vragen opgeroepen dan beantwoord. Immers, op grond van het percentage van 8,8% zou het bij de in de Bos-boekhouding vermelde openbare aanbestedingen gaan om meer dan 400 miljoen euro benadeling, maar dat mogen we niet zo zeggen omdat de Bos-boekhouding geen compleet beeld geeft en omdat sommige aanbestedingen zonder vooroverleg hebben plaatsgehad. Wat schieten we dan eigenlijk op met dit percentage, behalve dat er een schijn van exactheid wordt gesuggereerd die de commissie naar eigen zeggen juist wilde vermijden?

Deze kwestie is natuurlijk vooral van belang in relatie tot de verhaalsmogelijkheid van opdrachtgevers. Individuele gemeenten hebben immers al aangegeven langs civielrechtelijke weg de geleden schade te willen verhalen. De commissie stelt in beantwoording op vragen dat het moeilijk zal zijn om de exacte benadeling bij een concrete aanbesteding te bepalen, omdat het verschil tussen de blankprijs en de inschrijfprijs geen indicatie voor de benadeling is, en omdat bij een ‘geslaagde’ aanbesteding nu eenmaal het referentiepunt van de ‘buitenommer’ ontbreekt. In verband met het laatste spreekt ze over een ‘paradox’ (p.119). Verliest de commissie zich hier niet in dubbelzinnigheid? Was het misschien verstandiger geweest helemaal geen getallen te noemen, en af te wachten of de civielrechtelijke route überhaupt iets zou opleveren?
Hoewel belangrijk voor de gedupeerde belastingbetaler, gaat het uiteindelijk ook niet om een geldbedrag, noch om een indicatie. De kern van het ‘pepernoten’-systeem ligt erin dat er onrechtmatige marktverdeling plaatsvindt. Dat is in strijd met het kartelverbod van de Mededingingswet, en leidt tot directe en indirecte economische schade, zoals een gebrek aan innovatie. Dat is voldoende reden om het ondergrondse kartelsysteem volledig uit te bannen.

Wel of niet openbaarmaken schaduwadministratie
Nauw hieraan verbonden is de vraag of de Bos-boekhouding, evenals de andere schaduwadministraties openbaar moeten worden gemaakt. De ChristenUnie-fractie waardeerde de aanvankelijke heldere uiteenzetting van de commissie betreffende de bevoegdheden die in de Wet op de Parlementaire Enquête en in het Reglement van Orde zijn vastgelegd. Maar de brief van afgelopen maandag deed weer vraagtekens rijzen. Immers, aanvankelijk zou de commissie de Kamer adviseren ten aanzien van openbaarmaking van de schaduwboekhoudingen. De brief deelt ons echter mee dat de commissie daartoe zelf al heeft besloten, althans ten aanzien van de Bos-boekhouding. Ik heb hierbij twee vragen: 1. aanvankelijk vond de commissie openbaarmaking van de schaduwboekhouding niet noodzakelijk. Wat is er in de tussentijd gebeurd dat de commissie nu anders oordeelt? 2. De andere schaduwboekhoudingen die de commissie ter beschikking staan worden zonder nadere redengeving geheim gehouden. Waarom? En als dit te maken heeft met de ‘gewichtige redenen in verband met bescherming van personen of van een belang’ oftewel op grond van artikel 18b, waarom heeft de commissie de Kamer dan niet van advies gediend inzake het openbaarmaken, zoals aangekondigd in de schriftelijke beantwoording van vragen van de Kamer? Als wij daadwerkelijk willen dat de bouw uit de schaduw komt, dan zal het wat de fractie van de ChristenUnie betreft ook moeten komen tot openbaarmaking van de overige schaduwadministraties, mits daartegen geen overwegende bezwaren bestaan.

Aanbesteden
De aanbevelingen op het terrein van het aanbestedingsbeleid (m.n. 7 t/m 14) zijn het belangrijkst, omdat de onregelmatigheden in die fase van het bouwproces verreweg het diepst geworteld zijn. Het wekt verbazing om te moeten vaststellen hoe intransparant onze aanbestedingswetgeving nu is. Past ook het parlement als medewetgever hierin niet het boetekleed, zo vraag ik de commissie. Hoe dit ook zij, de aanbeveling van de commissie om te komen tot een nieuw wettelijk kader, door de verwachte Europese aanbestedingsrichtlijn in de Nederlandse wet te verankeren verdient krachtige ondersteuning. De vraag is echter wel hoe lang de bouwsector evenals de aanbestedende diensten hierop kunnen wachten? Er lijkt op dit moment veel onduidelijkheid over hoe men verder moet in de bouw, en met welke spelregels, bijvoorbeeld ten aanzien van de ontwerpvergoeding. Het zou helpen om de impasse waarin de bouw, maar ook de overheid momenteel lijkt te verkeren te doorbreken als de commissie in de Kamer helderheid voor de korte termijn schept. Mijn vraag heeft overigens niet alleen betrekking op de wet- en regelgeving voor aanbestedingen, maar ook op de aanbeveling om het toetsingskader voor bouwcombinaties (Besluit vrijstelling combinatieovereenkomsten) te herzien. Kan de commissie ook toelichten op welke wijze dit zou moeten gebeuren, aangezien de antwoorden op dit punt weinig houvast bieden?

Dan zijn er de verschillende onderdelen van het aanbestedingsbeleid. Het is wellicht niet mogelijk nu om hier tot in detail uit te discussiëren welke wijze van aanbesteden de beste is, welke voor- en nadelen verbonden zijn aan het bouwteam-model, een verbod op leuren, rekenvergoedingen, hoe risico’s moeten worden toebedeeld en welke selectie- en gunningscriteria de juiste zijn. Wel kan de Kamer vandaag vaststellen dat de bevindingen van de commissie veel aanleiding bevatten voor het volgende kabinet om tot een vernieuwd, eenduidig en transparant aanbestedingsbeleid te komen, met inachtneming van de aanbevelingen van de enquêtecommissie.
Wat betreft de aanbeveling van de commissie tot professionalisering van de aanbestedende diensten, had er misschien nog wel wat meer gezegd kunnen worden dan het online beschikbaar stellen van expertise. Zou er bijvoorbeeld niet meer budget moeten worden vrijgemaakt bij aanbestedende diensten voor opleiding en training? Het is immers van groot belang dat de professionalisering daadwerkelijk bij de aanbestedende diensten plaatsvindt. Ik nodig de commissie uit hier wat uitgebreider bij stil te staan.

Integriteitsbeleid
Collusie is het voorportaal voor corruptie. Opvallend afwezig in het rapport bleken onthullingen over grootschalige corruptie bij de overheid. Dat leek een geruststelling, maar het riep ook vragen op rond eventuele strijdigheid met de constatering van de onderzoeksgroep van den Heuvel, die stelde dat er wel degelijk sprake was van structurele corruptie. Bovendien stond de milde toon van de commissie in contrast met de indruk van regulier bezoek aan clubs en dergelijke die door sommige verhoren was gevestigd. De commissie stelt nu dat het misverstand berust in het hanteren van verschillende begripsdefinities. Maar zo laat de commissie onduidelijkheid bestaan: sluit de commissie nu uit dat er op grote schaal corruptie heeft plaatsgevonden, of stelt ze alleen vast dat dit niet is onderzocht in het kader van deze parlementaire enquête omdat dit onderzoek gedaan moet worden door opsporingsdiensten? Ik meen dat het laatste het geval is en krijg graag een bevestiging. Moet in dit licht ook de aansporing aan het adres van het Openbaar Ministerie worden gezien om meer onderzoeken in te stellen?

Aanbeveling 5 ziet op het vergroten van de afstand tussen ambtenaren en de bouwsector door te breken met smeren en fêteren. De commissie wil dat in de contacten het criterium ‘zakelijk karakter’ scheiding maakt tussen wat binnen en buiten de perken gaat. Natuurlijk is er een duidelijk verschil tussen een zakelijk diner en een niet-zakelijk vliegreisje naar Inzell, laat staan een bordeelbezoek. Toch zal het nog een heel karwei zijn om te beslechten wat nog zakelijk is en wat niet meer. Soms zullen contacten bovendien buiten werktijd plaatsvinden en dus onttrokken zijn aan toezicht. In aanbeveling 6 staat dat het integriteitsbeleid een zichtbaarder plek in het personeelsbeleid moet krijgen. Als de commissie hierbij denkt aan functierotatie, hoe verhoudt zich dat dan weer tot de noodzaak om expertise van de aanbestedende diensten op peil te krijgen? En als de commissie hierbij denkt aan diepere bewustwording bij ambtenaren inzake hun openbare verantwoordelijkheid, dan wil ik de stelling wel verdedigen dat de enige werkelijk preventieve werking uitgaat van de dreiging met disciplinaire maatregelen bij gebleken integriteitsschendingen. Voldoet naar het oordeel van de commissie het huidige arbeidsrechtelijk kader daartoe, of is er aanscherping nodig?
De overheid moet ook schone handen kunnen houden door niet in zee te gaan met ‘besmette’ bedrijven. De kersverse wet BIBOB leek daartoe het aangewezen instrument, maar opmerkelijk genoeg heeft de commissie moeten vaststellen dat deze slechts beperkt inzetbaar is vanwege strijdigheid met het Europese recht. Ook het aanleggen van een ‘zwarte lijst’, reeds toegezegd door het kabinet, blijkt op gelijksoortige bezwaren te stuiten. Maar welke zijn die bezwaren nu precies, en hoe kan de commissie desondanks aanbevelen om de ‘zwarte lijst’ toch aan te leggen? Op welke gronden is uitsluiting van de procedure toch mogelijk zonder op Europeesrechtelijke bezwaren te stuiten, en moet de wet BIBOB daarop worden aangepast? De commissie beveelt dit niet expliciet aan.

Handhaving en toezicht
Het is zoals gezegd een verdienste van deze parlementaire enquête dat het ontstaan van het ondergrondse systeem van de bouwwereld mede wordt geweten aan de tekortgeschoten reactie van de betrokken overheidsinstanties. Zeker nu we kennis dragen van de correspondentie tussen het kabinet destijds en de Europese Commissie kan met geen mogelijkheid worden begrepen waarom de overheden niets hebben gedaan om zich aan de gewijzigde omstandigheden aan te passen. De overheid had een leidende rol moeten spelen, om het collectief van de bouwnijverheid op het rechte spoor te krijgen.
Bij de overdracht van de ECD aan de NMa lijkt het bouwdossier vergeten te zijn. Gelet op de persberichten van de NMa heeft déze instantie inmiddels haar passieve houding verlaten. De commissie heeft ook die indruk, gelet op haar opmerking dat de dienst het onderzoek ‘noest en nijver’ oppakt. Dat was dan ook wel nodig. Over de daadkracht van het Openbaar Ministerie is de commissie in het rapport beduidend minder positief. Heeft ze aanwijzingen dat hierin inmiddels verandering is gekomen? Dit is uiteraard vooral belangrijk voor het debat van volgende week met de regering.

Er ontbreekt in het rapport een duidelijke aanbeveling om de ‘vuilnisvat’problematiek te doorbreken die bij handhavende instellingen optreedt. Is het wel goed dat handhavende instellingen in hun prioriteitsstelling afhankelijk zijn van maatschappelijke en politieke belangstelling? Zou dit niet vermeden kunnen worden, behalve door het vergroten van de capaciteit zoals de commissie wél aanbeveelt, door duidelijker organisatorische scheiding aan te brengen in onderzoekscapaciteit? Bijvoorbeeld door afzonderlijk teams in te richten binnen de Nma en binnen het OM, die specifieke expertise in stand houden over bepaalde sectoren, zoals de bouwnijverheid? Het lijkt erop dat de ECD als voorganger van de NMa dit beter op orde had. Heeft de commissie overwogen hierover een aanbeveling te doen, en zoja, waarom is hiervan afgezien?

Intrigerend is de aanbeveling aan het OM om bij de keuze tussen een schikking of een strafzaak voor de rechter “veel nadrukkelijker de toegevoegde waarde mee te wegen van het publieke belang om meer kennis te verkrijgen over de achtergronden van het feitencomplex en de rol die betrokkenen daarbij hebben gespeeld” (p.303). Wil de commissie kortom dat het OM minder snel tot een schikking overgaat in bouwfraudeaffaires?

Vinex
De commissie heeft na verschijning van het eindrapport zowel in de beantwoording van vragen als in de media aangegeven ontstemd te zijn over de slechte medewerking van het ministerie van VROM bij het onderzoek naar de VINEX-locaties. De opwinding is begrijpelijk, want het STEC-rapport bevatte een schat aan informatie die al wel voorhanden was maar niet aan de commissie ter beschikking is gesteld. Kan de commissie haar stelling in Cobouw onderbouwen dat het ministerie heeft getraineerd?
De commissie heeft mede als gevolg van het gebrek aan bestaande informatie slechts zijdelings aandacht besteed naar de marktwerking op de VINEX-locaties. Dit is een belangrijk en beladen onderwerp aan het worden, omdat niet kan worden uitgesloten dat door de ondoorzichtige verhoudingen tussen gemeenten en marktpartijen de burger veel meer voor een Vinex-woning heeft betaald dan de kwaliteit rechtvaardigt. De commissie stelt geen onregelmatigheden te hebben aangetroffen in de zin van wet- en regelgeving, maar wel dat de Vinex-woningbouw de burger niet die voordelen brengt die van marktwerking in de woningbouw mogen worden verwacht, (V&A 137, p.63). Ze ziet zich daarin bevestigd door het inmiddels naar de Kamer verstuurde STEC-rapport. Het lijkt mij goed als de Kamer vandaag uitspreekt dat verder onderzoek door de NMa wenselijk is. Het is meteen een goede praktijktest of de NMa zich nu de Minister van Economische Zaken geen aanwijzingsbevoegdheid meer heeft sinds de verzelfstandiging, nog gevoelig is voor de politieke controle op zijn functioneren.

Voortbestaan onregelmatigheden
Vooroverleg blijkt in de aannemerswereld een ingesleten gewoonte. Dat hangt samen met de structuurkenmerken, weten we nu, waarvan de belangrijkste is de noodzaak om het risico van discontinuïteit te verminderen. Tel daarbij op dat de Nederlandse overheid lange tijd de vorming van kartels legitimeerde, en er valt zelfs enig begrip op te brengen dat de ingesleten praktijken in de bouw niet van vandaag op morgen veranderden. Toch is de bouwsector met deze constatering niet vrijgepleit. Verre van dat: uit verhoren en notulen blijkt overduidelijk hoe Raden van Bestuur alsmede Raden van Commissarissen (zie p. 159 e.v.) de zaak op hun beloop lieten. Citaat (p.162) “Niet gebleken is dat er een expliciete actieve houding is geweest om te bewaken dat ‘ingesleten gewoontes’ uit het verleden zich niet ondergronds zouden voortzetten.” De commissie stelt terecht dat voor iedereen volstrekt duidelijk was sinds de SPO-beschikking dat vooroverleg, werkverdeling en rekenvergoedingen verboden waren. Er bestond geen onduidelijkheid over de regelgeving, hooguit onwil om daarvan kennis te nemen. De verantwoordelijkheid voor het instandhouden van het ondergrondse systeem legt de commissie dan ook terecht bij de bedrijven zelf. Ook al werden zij op geen enkele manier tot verandering aangespoord door aanbestedende diensten en handhavende instanties, zij hadden de plicht zich aan de nieuwe wetgeving te conformeren.

De praktijk zal moeten uitwijzen of er met de aanbevelingen van de commissie voldoende aanzetten zijn gegeven tot een nieuwe bouwpraktijk. Een spannende vraag is of er in de bouwsector niet altijd een grijs gebied zal blijven bestaan, in het bijzonder bij combinatievorming. De jurist Van den Berg legde in het Nederlands Juristenblad de vinger op de zere plek door erop te wijzen dat het gevaar van kartelvorming in de bouwsector niet voorgoed bezworen zal zijn omdat het risico van discontinuïteit altijd een latente prikkel daartoe zal blijven. Wil de commissie zich eens hardop met die stelling confronteren?

De bevindingen van de commissie hebben het OM, de NMa en de Belastingdienst krachtig aangespoord tot onderzoeken, die kunnen leiden tot lange gerechtelijke procedures. Nu ben ik van mening dat het recht ook zijn loop moet hebben, omdat daarvan de sanerende werking uitgaat die nodig is. De vraag of de zware last die de bouwbedrijven in Nederland als gevolg daarvan zullen ondervinden de gewenste verandering mogelijk in de weg zal staan, is in mijn ogen vooralsnog ondergeschikt, maar ook zal op enigerlei wijze in rekening moeten worden gebracht dat de overheid achter is gebleven in het nemen van zijn verantwoordelijkheid.
Tot slot: de bevindingen van de commissie maken duidelijk dat er dringend een omslag in de bouw nodig is. Voor het doorvoeren van verbeteringen is nadrukkelijk volledig draagvlak en steun nodig van alle belanghebbenden. Met alleen steun voor structuurveranderingen redden we dat niet. De wil en innerlijke overtuiging om te komen tot een andere cultuur in de bouw zal, zo denk ik, uiteindelijk bepalend zijn voor de slagingskans. Ik las ergens dat we ons met elkaar moesten inspannen om op de nu aanwezige vertrouwenspuinhopen iets moois te bouwen. Als we het momentum, dat nu mede door de commissie gecreëerd is, daarvoor zouden kunnen gebruiken, zou dat de bouw in een ander licht kunnen stellen. Ik hoop dat alle belanghebbenden zich daar van bewust zijn.