Datum:            28 mei 2014

Inleiding

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het ontwerpbesluit. Zij hebben twijfels of met dit ontwerpbesluit de beoogde milieudoelen gehaald zullen worden. Zij missen hiervoor onder meer een aantal bepalingen gericht op de kwaliteit van de recycling en het voorkomen van zwerfafval. Ook zijn deze leden er nog niet van overtuigd dat de problemen met monitoring en handhaving waar al jaren over wordt gediscussieerd met dit besluit echt tot het verleden behoren. Ook vinden deze leden het schrappen van de bepalingen over het statiegeld voorbarig.

Opzet van het ontwerpbesluit

Individuele bedrijven krijgen krachtens het ontwerpbesluit verplichtingen opgelegd, met de bedoeling deze grotendeels collectief te laten uitvoeren en te (laten) monitoren. Zodoende ontstaat volgens de ChristenUnie echter voor die individuele bedrijven een onduidelijke verplichtingen-structuur en ontstaan risico’s voor de kwaliteit van de monitoring en de handhaafbaarheid op het niveau van die individuele bedrijven.  Een en ander roept bij de ChristenUnie-fractie vragen waarop verder wordt ingegaan bij de vragen over artikel 9.

Afvalpreventie

Het afvalstoffenbeleid pretendeert de hoogste prioriteit te geven aan de aanpak van afvalpreventie. Nadere uitwerking van preventiebeleid krijgt echter maar weinig prioriteit en het voorliggende Ontwerpbesluit heeft zelfs een minder vergaande preventieverplichting dan het huidige Verpakkingenbesluit. Kan artikel 3a van het huidige Verpakkingenbesluit worden gehandhaafd en nader worden geconcretiseerd met een artikel waarin bijvoorbeeld bij Ministeriele regeling eisen kunnen worden gesteld aan het maximale gewicht van bepaalde verpakkingen?    

Kwaliteit recycling

De afgelopen jaren zijn in de Tweede Kamer meerdere moties aangenomen waarin wordt aangedrongen op milieubeleid voor afval en verpakkingen dat niet alleen stuurt op de hoeveelheid recycling, maar ook op de kwaliteit van de recycling. Ter wille van een circulaire economie is hoogwaardige recycling noodzakelijk. In de toelichting van het besluit wordt dit ook onderschreven waar wordt gesteld dat de kwaliteitseisen voor gerecycled materiaal van belang zijn voor het sluiten van de keten van grondstoffen maar ook voor het economisch rendabel sluiten van de keten. Hoe beter de kwaliteit van de gerecyclede materialen, hoe beter het toegepast kan worden in nieuwe producten en hoe meer het materiaal waard is.

Tegen die achtergrond vraagt de ChristenUnie-fractie waarom in geen van de artikelen van het Ontwerpbesluit dit streven naar hoogwaardige recycling en de hoogwaardige inzameling die daartoe behulpzaam kan zijn wordt vertaald in concrete eisen? Zij lezen alleen dat bij ministeriele regeling op grond van artikel 9.5.2, zevende lid, van de Wet milieubeheer (kwaliteits)eisen vastgesteld worden waaraan gesorteerd materiaal moet voldoen om te mogen worden meegeteld voor het behalen van de recyclingspercentages, bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, en de hoeveelheid, bedoeld in artikel 6, vierde lid. De leden van de ChristenUnie constateren dat hiermee in feite alleen een bodemwaarde voor de kwaliteit van recycling wordt vastgelegd. Zij vragen waarom er met het oog op het verder sluiten van de keten van afvalstoffen geen verder onderscheid wordt gemaakt in de kwaliteit van recycling. Zij merken in dit verband op dat kunststof ingezameld via het statiegeldsysteem veel hoogwaardiger kan worden gerecycled dan kunststof dat is ingezameld volgens het plastic heroes systeem in verband met onder meer de aanwezige vervuiling en het feit dat er bij plastic heroes veel meer diversiteit is in soorten kunststof.

Handhaving en monitoring

Gedurende twintig jaar verpakkingenbeleid is gebleken dat de definiëring, de monitoring en de handhaafbaarheid van recyclingdoelen uiterst problematisch is. Tegen die achtergrond vraagt de ChristenUnie-fractie om in het Verpakkingenbesluit een paragraaf op te nemen waarin middelen kunnen worden voorgeschreven en kwantitatieve inzamelverplichtingen. Dit vergemakkelijkt monitoring en handhaving en past tevens in het streven naar hoogwaardiger recycling.

Toepassing gerecycled materiaal

De toepassing van gerecycled materiaal in verpakkingen krijgt in het Ontwerpbesluit aandacht door verwijzing naar de ontwerpeisen in de richtlijn en eventueel later door de Minister te bepalen normen. Dat kan op korte of langere termijn effectief zijn, maar laat onverlet dat het wenselijk blijft bedrijven aan te sporen tot het nemen van maatregelen. De ChristenUnie-fractie vraagt of de verplichting tot het nemen van verbetermaatregelen die er op gericht zijn dat zo weinig mogelijk verpakkingsmateriaal wordt gebruikt (artikel 3.c van het huidige Verpakkingenbesluit) kan worden gehandhaafd?   

Statiegeld

De ChristenUnie-fractie is het er niet mee eens dat met dit besluit ook de nooit in werking getreden artikelen over statiegeld vervallen. Deze leden vinden dat hiermee vooruit wordt gelopen op het definitief afschaffen van het statiegeld terwijl nog niet is aangetoond dat aan alle voorwaarden hiervoor wordt voldaan. Daarom willen deze leden dat het mogelijk blijft de genoemde leden alsnog in werking te laten treden en zien zijn niet het belang om nu met zo’n haast genoemde artikelen te laten vervallen.

Het niet meer vastleggen van de inzamelmethode van PET-frisdrankflessen wordt voorgesteld in het besluit omdat het bedrijfsleven heeft aangegeven zelf te willen bepalen of statiegeld op PETfrisdrankflessen als inzamelinstrument zal worden gebruikt. Volgens de ChristenUnie geldt dit niet voor alle betrokken bedrijven. Zo zijn er supermarkten die juist graag het statiegeldsysteem behouden en ook onder gemeenten is er grote zorg over het afschaffen van het statiegeldsysteem. Er wordt in de toelichting gesteld dat het efficiënter kan zijn om de inzameling van de PET frisdrankflessen ook via de Plastic Heroes inzameling te laten lopen. Genoemde leden vinden dit een te magere onderbouwing. In hoeverre is aangetoond dat het efficiënter is? Deelt de staatssecretaris de mening dat het milieurendement van het statiegeldsysteem hoger is omdat het hier gaat om een relatief schone stroom plastic die hoogwaardiger kan worden gerecycled dan kunststof dat wordt ingezameld via Plastic Heroes.

Statiegeld bierflesjes

Met de beantwoording van schriftelijke vragen van de ChristenUnie 1) is duidelijk geworden dat het statiegeld voor bierflesjes in de nabije toekomst niet langer gewaarborgd is door een verordening van een Productschap. Hoewel dit deel van het statiegeld nu privaat geborgd gaat worden vreest de ChristenUnie-fractie dat het statiegeld op bierflesjes gevaar loopt langzaam te verdwijnen en verzoekt daarom in het Verpakkingenbesluit een of meer artikelen op te nemen waarmee het statiegeld op bierflesjes en andere verpakkingen kan worden gewaarborgd.

Artikelsgewijs

Artikel 3 lid 2

Dit artikel beperkt de producentenverantwoordelijkheid voor het ontstaan van zwerfafval tot het ontwerp en de vervaardiging van zwerfafval, terwijl in het huidige besluit in brede zin verplicht wordt tot het nemen van maatregelen die er op gericht zijn dat het ontstaan van zwerfafval zoveel mogelijk wordt voorkomen. Wordt hiermee de wettelijke grondslag ontnomen voor een rechtstreekse terugnameverplichting? En zo ja waarom? Wordt hiermee de wettelijke grondslag ontnomen voor het verhalen van alle innamekosten c.q. opruimkosten voor (potentieel) zwerfafval (zie huidig art. 2.2)? En zo ja waarom?

Artikel 3 lid 3

Verpakkingen voldoen in ieder geval aan een of meerdere eisen opgenomen in

bijlage II van de richtlijn verpakkingen en aan het tweede lid, indien zij voldoen aan de bij ministeriele regeling per verpakkingensoort of per combinatie van een verpakking met een bepaald product, vastgestelde specificaties. Genoemde leden vragen of hier niet aan moet worden toegevoegd dat het moet gaan om specificaties voor specifieke eisen aangezien niet uit te sluiten is dat de specificaties slechts dienen als vertaling van specifieke eisen maar niet van alle eisen in bijlage II van de richtlijn.

Artikel 3 lid 4

Bij de vaststelling van genoemde specificaties worden een of meerdere uitgangspunten uit artikel 3 lid 4 in acht genomen zoals zo goed mogelijk te hergebruiken als verpakking, zo goed mogelijk te recyclen, zo laag mogelijk gewicht, een optimale houdbaarheidsduur, etc. Waarom worden slechts een of meerdere van de genoemde uitgangspunten in acht genomen en niet alle? Volgens de leden van de ChristenUnie-fractie dienen alle relevante uitgangspunten te worden meegenomen bij het vaststellen van de specificaties; daarbij kan uiteraard een afweging plaatsvinden.

Artikel 5 lid 1

In de Raamovereenkomst zijn voor een aantal stromen specifieke afspraken gemaakt

om nascheiding wel mogelijk te laten zijn. In het besluit is in artikel 5 hiermee rekening gehouden mits de kwaliteit van het gerecyclede materiaal die bij bronscheiding gehaald moet worden, ook door middel van nascheiding wordt behaald. Genoemde leden vragen waarom het besluit niet voorziet in situaties waarin een gemeente ervoor kiest om naast bronscheiding ook nascheiding te doen om het recycleresultaat te verbeteren.

Artikel 5 lid 2

Doordat alleen de kosten voor gescheiden inname voor rekening komen van de producent of importeur kan het voor deze bedrijven financieel aantrekkelijk zijn ervoor te zorgen dat de hoeveelheid gescheiden inname niet boven het gestelde doel uitkomt. Kan het Ontwerpbesluit zodanig worden aangepast dat deze “perverse prikkel” verdwijnt vragen de leden van de ChristenUnie-fractie? In artikel 2 lid 2 van het Ontwerpbesluit van 17 december 2001 kwamen bijvoorbeeld ook de kosten voor het overig afvalbeheer voor rekening van de producent of importeur.

Artikel 6 lid 4

Hoe gaat worden gecontroleerd of de gerecyclede “gewichtshoeveelheid kunststof verpakkingsafval dat bij huishoudens vrijkomt” daadwerkelijk bij huishoudens is vrijgekomen en bijvoorbeeld niet door bedrijven is meegegeven bij de inzameling van bepaalde afvalstromen?

Artikel 7

Specifiek onderdeel van de Verduurzamingsagenda is het in 2013 uitvoeren van een pilot naar het inzamelen en hergebruik van drankenkartons. In artikel 7 is reeds rekening gehouden met het stellen van eisen over de inzameling van drankenkartons. Genoemde leden vragen wat de resultaten van deze pilot zijn. Kunnen, nu de pilot is gedaan, de criteria voor drankenkartons net als voor de andere materialen niet opgenomen worden in dit besluit in plaats van een ministeriele regeling?

Artikel 8

Artikel 8 bepaalt dat producenten van meer dan 50.000 kg verpakkingen per jaar verslag moeten uitbrengen aan de minister over de hoeveelheid in de handel gebrachte verpakkingen. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat het marktaandeel is van de producenten die meer dan 50.000 kg verpakkingen per jaar produceren op het totaal aantal verpakkingen en vragen een nadere onderbouwing van deze grens voor wat betreft de rapportageplicht in dit artikel.

Lid 2 bepaalt dat het verslag vergezeld gaat van documenten waarmee de juistheid van de gegevens in het verslag wordt aangetoond. In de toelichting wordt gesteld dat het van belang is dat op een uniforme en nauwkeurige wijze verslag wordt gedaan. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe dit wordt gegarandeerd. Zij zijn van mening dat zonder expliciete kwaliteitseisen voor de documenten waarmee de juistheid van de gegevens wordt aangetoond dit artikel lijkt weinig toe te voegen aan de verplichting tot verslaglegging. Waarom wordt bijvoorbeeld vanaf een bepaalde hoeveelheid verpakkingsafval niet gevraagd om een accountantsverklaring bij de opgave door de betreffende bedrijven?

Artikel 9

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben vragen bij de verdeling van verantwoordelijkheden tussen individuele producenten en de collectieve uitvoeringsorganisatie. Betekent het feit dat producenten en importeurs gezamenlijk uitvoering kunnen geven aan de verplichtingen bedoeld in artikel 8 dat er in dat geval geen rapportage nodig is op bedrijfsniveau ook al produceert een producent meer dan 50.000 kg verpakkingen zoals vermeld in artikel 8?

Pas indien gezamenlijk is voldaan aan individuele verplichtingen zijn die (individuele) verplichtingen niet meer van toepassing (conform art. 9, lid 2). Dat betekent dan toch dat op het moment dat de verplichtingen gelden hoe dan ook sprake is van een individuele verplichting?

In artikel 9 lid 3 wordt gesteld dat bij een gezamenlijke uitvoeringen de verplichtingen in het besluit bij de rechtspersoon berusten aan wie de afvalbeheerbijdragen wordt afgedragen. De ChristenUnie-fractie vraagt wat dit betekent in het geval dat de gezamenlijke inzameldoelen voor bijvoorbeeld kunststof niet worden gehaald. Hoe kunnen in dat geval individuele producenten nog worden aangesproken op het halen van de recycling doelen als zij geen verplichting hebben maar alleen de gezamenlijke rechtspersoon?

In de toelichting staat dat het mogelijk is om de collectieve uitvoeringsorganisatie in het kader van de handhaving aan te spreken op de uitvoering van bepaalde verplichtingen uit het Besluit. De leden van de ChristenUnie vragen welk handhavingsinstrumenten er dan concreet zijn in deze constructie. Aan wie kunnen in dit geval bijvoorbeeld nog geldboetes worden uitgedeeld?

Kan op het moment dat wordt geconstateerd dat in een bepaald jaar niet gezamenlijk aan verplichtingen is voldaan nog wel worden vastgesteld welke individuele bedrijven in gebreke zijn gebleven? Op welke wijze gaat het Ministerie I&M zich voorbereiden op de noodzakelijke monitoring en handhaving bij individuele bedrijven in het geval dat met de gezamenlijke uitvoering niet is voldaan aan bepaalde verplichtingen?

Kan de rechtspersoon aan wie een afvalbeheersbijdrage wordt afgedragen failliet gaan of worden opgeheven? Zo ja, is een aanpassing van het Ontwerpbesluit nodig om de bedrijven die onder de paraplu van deze rechtspersoon hebben gefunctioneerd aansprakelijk te stellen voor resterende kosten en/of een (later) opgelegde boete?

Concluderend vinden genoemde leden dat alle deelnemende bedrijven verantwoordelijk zijn voor het halen van de inzameldoelen en dat het besluit daarom ook moet voorzien in adequate monitoring en handhavingsmaatregelen.

Artikel 10

Door het Besluit melden worden niet de noodzakelijke gegevens over de

inzameling en verwerking (o.a. recycling) van verpakkingsafval verkregen bij afvalverwerkers. Daarom regelt artikel 10 van het onderhavige besluit een specifieke meldplicht voor verpakkingsafval. Bij die melding worden alleen gegevens gevraagd over de datum van afgifte, de hoeveelheid, de materiaalsoort en de wijze waarop de verpakkingen nuttig worden toegepast of worden verwijderd. Gegevens over de ontdoener worden niet gevraagd. Zo is getracht de te verstrekken gegevens zo min mogelijk bedrijfsgevoelig te laten zijn. De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat hiermee de monitoring van de afvalketen niet gesloten is. Zij vragen waarom de gegevens in verband met evaluatie van het doelbereik van het besluit niet wel worden opgevraagd maar in verband met de bedrijfsgevoeligheid alleen voor specifieke doelen toegankelijk worden gemaakt.

1) Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2013–2014, nr. 1734, Antwoord van Staatssecretaris Mansveld (Infrastructuur en Milieu) (ontvangen 14 april 2014) op vragen van het lid Dik-Faber (ChristenUnie) over de reductie van zwerfafval en statiegeld op kleine plastic flessen en bierflesjes (ingezonden 27 februari 2014).

Voor meer informatie: www.tweedekamer.nl.